США в 1933 – 1935 годы: социальная политика

Формирование государственно-монополистических тенденций в экономике было лишь одной стороной «нового курса». Его другая черта состояла в огосударствленном подходе к решению социальных проблем. Здесь в более выраженной форме, чем в экономике, этатизм носил либеральный характер, предусматривая широкое и глубокое социальное маневрирование с учетом ряда насущных требований народных масс.

Больше всего правительство беспокоила проблема безработицы. По официальным данным, в 1933 г. не имели работы 13 млн. человек. Снизившись в 1937 г. до 7,7 млн., число безработных снова подскочило в 1938 г., когда вне занятости оказались 10,4 млн. На самом деле число безработных во все эти годы было значительно выше 22. Правительство Рузвельта, таким образом, не решило этой проблемы, но сделало немало для создания постоянно действующих государственных институтов, функционально и социально нацеленных на нее. Калейдоскоп хаотических мер в этой области включал программу регулирования экономики как основного средства преодоления безработицы; непосредственную помощь безработным в виде денежных субсидий и организации финансируемых государством общественных работ; введение системы страхования по безработице и пенсионного обеспечения.

12 мая 1933 г. администрация Рузвельта одобрила закон об ассигновании 500 млн. долл. на оказание помощи безработным. Руководителем Федеральной администрации по оказанию чрезвычайной помощи (ФЕРА) назначили Г. Гопкинса. Ему было суждено сыграть важнейшую роль в реализации социальных программ «нового курса». В общей сложности правительство израсходовало на помощь безработным свыше 4 млрд. долл. 23

Однако безработные отдавали предпочтение не денежным подачкам, а общественным работам. Первым объектом оказания такой помощи правительство избрало молодежь, не без оснований полагая, что именно в этом слое населения находились наиболее взрывоопасные силы. С апреля

________

22. Министр труда Ф. Перкинс считала, что в 1933 г., например, число безработных варьировалось в пределах 13,3 млн.—17,9 млн. См.: Perkins F. The Roosevelt I Knew. N. Y., 1946, p. 182.

23. Мальков В. Л. Гарри Гопкинс: страницы политической биографии.— Новая и новейшая история, 1979, № 2—4.

[222]

1933 г. стала создаваться система лесных лагерей для безработной молодежи, где они содержались в течение шести месяцев на полном обеспечении и с выплатой им 30 долл. в месяц, 25 долл. из которых каждый был обязан направить своей семье. За 1933—1939 гг. через эти лагеря прошли 2 млн. человек в возрасте до 25 лет 24.

Организация общественных работ приняла широкий размах после подписания НИРА, в соответствии с которым на эти цели ассигновывалось 3300 млн. долл. 25 и создавалась специальная администрация (Public Works Administration — ПВА), руководившая строительными работами. Ее возглавил министр внутренних дел Г. Икес. ПВА не была обязана рекрутировать рабочую силу только из числа безработных. Тем самым подчеркивалось, что она предназначена и для реализации курса на «заправку насоса». Она занималась довольно крупными строительными проектами, и это делало ее неповоротливой в плане оказания экстренной помощи безработным. Реагируя на нападки справа, Г. Икес стремился доказать, что вложенные в его руки деньги не тратятся впустую. Но обстановка кризиса, сохранение высокого уровня безработицы диктовали обращение и к более «расточительным» мерам.

Зимой 1933/34 г. под влиянием чрезвычайных обстоятельств правительству пришлось взяться за проведение общественных работ, не требовавших весомых капитальных затрат и могущих быть организованными в любом месте. Их цель заключалась в том, чтобы чем-нибудь занять безработных и ослабить социальную напряженность. Ф. Рузвельт создал Администрацию гражданских работ (Civil Works Administration — СВА), возложив руководство ею на Г. Гопкинса. За 4,5 месяца существования СВА истратила 933 млн. долл. В середине января 1934 г. на ее объектах трудились 4,3 млн. человек26. В 1935 г. в стране создается организация (Works Progress Administration — ВПА), которой было ассигновано 4,9 млрд. долл.

В 1936—1937 годы Белый дом и Капитолий, уверовав в наступление благоприятной конъюнктуры, сократили социальные расходы. Однако под ударами экономического кризиса 1937—1938 гг. им пришлось вновь пойти на их увеличение. В целом за годы функционирования ВПА на ее объектах трудились 8,5 млн. человек. Высшей точки занятость в ВПА достигла в ноябре 1938 г., когда под ее эгидой работали 3335 тыс. рабочих. За время своего существования ВПА израсходовала 10,8 млрд. долл. 27.

Одним из важнейших актов внутренней политики «нового курса» было создание системы социального обеспечения, которая затем получила дальнейшее развитие. Принятый в августе 1935 г. закон 28 предусматривал страхование двух типов — по старости и безработице. Общими чертами обоих видов страхования были изъятие из сферы действия статута больших групп трудящихся (сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга, государственные служащие и др.), низкий уровень страховых выплат, множество оговорок права получения пособия. Но имелись и важные различия. Пенсионное обеспечение было полностью федерали-

_________

24. Grossman J. The Department of Labor. N. Y., 1973, p. 33.

25. FDR. Public Papers, 1934 vol., p. 250.

26. Ibid., p. 456-459.

27. F. Holmes to D. Delman, September 2, 1944.— R. Wagner Papers, Box 326. New Deal Agencies, p. 1.

28. Documents of American History, vol. 2, p. 505 —514.

[223]

зированной программой. Фонды создавались за счет налога как на предпринимателей, так и на рабочих и служащих в размере 1% суммы заработной платы начиная с 1937 г. с доведением до 3% к началу 1949 г.29 В 1937—1950 гг. этим налогом облагалась часть заработной платы каждого рабочего (первые 3 тыс. долл. в год) и соответственно такая же доля общего фонда заработной платы, взимавшаяся с нанимателя рабочей силы. Из этих средств и создавался автономный пенсионный фонд. Закон устанавливал пенсионный лимит — не свыше 85 долл. в месяц. Получателями этих пособий ставились лишь те подлежавшие страхованию граждане, которые достигали 65-летнего возраста, но не ранее 1 января 1942 г.

Страхование по безработице строилось на федерально-штатной основе. Закон предусматривал общее налогообложение, которое распространялось на предпринимателей, нанимавших восемь и более рабочих.

Налог устанавливался на уровне 1% в 1936 г. с увеличением до 3% с января 1938 г. Его платили только предприниматели — с первых 3 тыс. долл. ежегодной заработной платы каждого рабочего. Эти средства поступали в специальный фонд, хранящийся в министерстве финансов. На том федеральная часть механизма страхования по безработице

__________

29. Фактически же налог до 1950 г. оставался на уровне 1%, так как высокая занятость в 40-е годы позволила его не повышать.

[224]

и заканчивалась. Круг получателей, суммы и сроки выплат определялись законодательством штатов. К 30 июня 1937 г. все штаты приняли соответствующие статуты 30, и на следующий год законы о страховании безработных повсеместно вступили в силу. В среднем пособия выплачивались 9,4 недели по 11 долл., что составляло 36,6% заработной платы.

Под ударами кризиса 1937—1938 гг. были приняты поправки к закону 1935 г. Они передвигали дату начала пенсионных выплат на 1 января 1940 г. и распространили право на их получение и на иждивенцев в случае смерти пенсионера. В 1940 г. Управление социального обеспечения выписало первые чеки 13 тыс. пенсионеров. Средний размер пособий равнялся 22,1 долл. в месяц.

Реформы «нового курса» заложили фундамент современного государственного регулирования условий труда и взаимоотношений организованных рабочих с предпринимателями. Первоначально это было предписано статьей 7а НИРА, а затем нашло более четкую и детальную разработку в ряде специальных статутов. Статья 7а НИРА провозглашала в общей форме право рабочих на создание профсоюзов и обязывала предпринимателей «соблюдать максимальную продолжительность рабочего времени, минимальную оплату и другие условия труда, одобренные или предписанные президентом». Все это фиксировалось в «кодексах честной конкуренции». До их составления условия труда регулировались типовым «президентским соглашением о восстановлении занятости», опубликованным 27 июля 1933 г. В нем предусматривалось, что рабочая неделя не должна превышать 35 часов, но делались и исключения: предлагалось платить 40 ц. в час при условии, что заработная плата данного рабочего на 15 июля 1929 г. была не ниже этого уровня. В качестве почасового минимума фигурировали 30 ц. Это соглашение подписали предприниматели, нанимавшие 16,3 млн. рабочих.

Первый постоянный кодекс Рузвельт одобрил 9 июля 1933 г. Он нормировал труд в текстильной промышленности, разрешая устанавливать на Юге более низкие ставки заработной платы. В последующих кодексах предприниматели взяли в качестве ориентира не «президентское соглашение», а менее выгодные для рабочих стандарты, закрепленные в первом — текстильном — кодексе. Всего кодексами было охвачено 22,5 млн. рабочих. Лишь в 13 кодексах рабочая неделя не превышала рекомендованных президентом 35 часов. Кодексы санкционировали низкие ставки заработной платы в штатах Юга. Как правило, рабочие не имели голоса при составлении кодексов. Те же их положения, которые оказывались удовлетворительными для трудящихся, часто не реализовывались, ибо не было никакого действенного средства проведения их в жизнь.

Ликвидация НИРА в мае 1935 г. остановила процесс непосредственного регулирования условий труда федеральным правительством. Но в 1936 г. был принят закон Уолша—Хили об установлении максимальной продолжительности рабочей недели и минимума заработной платы для рабочих, занятых на предприятиях, которые выполняют заказы федерального правительства. Отныне во все контракты на сумму свыше 10 тыс. долл. вносились пункты о согласии подрядчика придерживаться уровня заработной платы, определяемого министром труда, платить в полутор-

_________

30. U.S. Department of Labor. Growth of Labor Law in the United States. Wash., 1967, p.276.

[225]

ном размере за каждый час сверх 40 часов в неделю, не нанимать подростков моложе 16 лет и женщин моложе 18 лет и не применять труда заключенных.

В 1937 г. усилилась агитация за принятие аналогичного статута, распространяющегося на все частные предприятия, связанные с между-штатной коммерцией. В июне 1938 г. Ф. Рузвельт подписал закон о справедливых условиях труда (ФСЛА). Устанавливался минимум оплаты труда: 25 ц. в час с доведением его до 40 ц. в 1945 г. Закон, строго говоря, не предписывал максимальной продолжительности рабочей недели. Он лишь вводил полуторную оплату часов, которые находились за пределами сначала 44 часов, затем — 42, а с октября 1940 г.—40 часов в неделю. Ограничивалось применение детского труда. Как указывалось в официальном «Разъяснении закона 1938 г. о справедливых условиях труда», под действие его положений не попадали сельскохозяйственные рабочие, моряки, транспортники, часть печатников, рабочие и служащие розничной торговли, консервной промышленности, рыбаки и ряд других категорий трудящихся. В докладе, представленном в декабре 1938 г. первым администратором ФСЛА, отмечалось, что положения статута распространялись только на 11 млн. рабочих и служащих.

Статья 7а НИРА провозглашала некоторые профсоюзные права, но эта декларация не поддерживалась никакими административными мерами. Наоборот, генерал X. Джонсон уже 19 июня 1933 г. заявил, что условия труда, предписывавшиеся кодексами, отнюдь не обязательно должны были вырабатываться коллективно-договорным путем. Даже указывалось, что статья 7а НИРА не запрещает деятельности компанейских союзов, если рабочие вступили в них «без принуждения» со стороны нанимателей, и что последние могли заключать с рабочими «индивидуальные соглашения» 31.

Принятие НИРА оказало известное содействие юнионизации, но одновременно усилило и создание компанейских союзов. Во время действия НИРА членство в компанейских союзах доходило до 2600 тыс. человек. Рабочие требовали строгих мер в защиту права на организацию и коллективный договор, отказа от отождествления профсоюзов с компанейскими союзами. Профсоюзы добивались также, чтобы было узаконено «правило большинства», согласно которому организация, признанная большинством рабочих данной договорной единицы, имела бы право выступать от имени всех, кто трудится в ее пределах.

Это и было закреплено в статуте о трудовых отношениях, известном как закон Вагнера, который Ф. Рузвельт подписал 5 июля 1935 г. 32 Впервые в истории США профсоюзные права официально провозглашались и защищались государственным органом, имеющим реальную власть.

Стержневой идеей этого статута было стремление лидеров «нового курса» сузить основу для классовых конфликтов, признав принцип регулируемых государством коллективных переговоров за лучшую модель трудовых отношений и подчеркнув нежелательность забастовок, хотя статья 13 и гласила, что закон никак не урезает право на стачку. Профсоюзные права были специально поименованы в статье 7. В статье 8

_________

31. Gross J. Тhе Making of the National Labor Relations Board (1933—1937). Albany, 1974, p.13 - 14.

32. Текст статута см.: Cases and Materials on Labor Law / Ed. by M. Handler, P. Hays St. Paul, 1944, p. 719—729.

[226]

перечислялись пять видов «несправедливой трудовой практики» предпринимателей. Предпринимателям воспрещалось вмешиваться в осуществление рабочими прав, перечисленных в статье 7; каким-либо образом, в том числе финансированием, участвовать в создании рабочих организаций и доминировать в них (запрещение компанейских союзов); осуществлять дискриминационные меры против членов профсоюза (при этом санкционировалась практика «закрытого цеха», когда наниматель обязывался брать на работу лишь членов профсоюза), увольнять или притеснять рабочего за то, что тот подал жалобу или дал показания в соответствии с этим статутом; отказываться от ведения коллективных переговоров с должным образом избранными представителями рабочих.

Для расследования жалоб профсоюзов и рабочих на «несправедливую трудовую практику» предпринимателей и пресечения ее было создано Национальное управление по трудовым отношениям (НУТО), получившее право издавать подлежащие исполнению распоряжения, не считаться с которыми можно было, лишь добившись в окружном апелляционном суде негативного для НУТО решения, подтвержденного Верховным судом США. НУТО являлся, таким образом, квазисудебным органом, неподчинение постановлениям которого могло вызвать наказание. Второй основной функцией НУТО стало проведение выборов представителей рабочих для коллективных переговоров. Оно официально удостоверяло избранного большинством представителя, т. е. профсоюз, в качестве «исключительного представителя всех рабочих», введя тем самым в практику трудовых отношений мажоритарный принцип, за который боролись профсоюзы.

Принятие закона Вагнера явилось следствием подъема рабочего движения в середине 30-х годов. Он существенно менял правовой аспект трудовых отношений в сторону демократизации. Радикальное расширение ассигнований на общественные работы и введение социального обеспечения свидетельствовали, что в 1935 г. в социальной политике «нового курса» произошел заметный сдвиг влево.

Социальная политика «нового курса» охватывала своим воздействием не только рабочих и фермеров. Она выходила и на городские средние слои, и на интеллигенцию, имея целью удержать эти группы населения в рамках несколько подновленных традиционных ценностей, не давая им увлечься революционными идеями.

«Новый курс» не привел к заметным позитивным сдвигам в положении негров. Как справедливо заметил историк Б. Бернстайн, «новый курс оставил в неприкосновенности расовые отношения в Америке». Если в октябре 1933 г. 2117 тыс. негров числилось в списках получавших помощь (17,8% негритянского населения), то в начале 1935 г.— уже 3500 тыс. (29%) 34. Эти цифры говорят и о большей степени поражения негров нищетой, и о том, что правительство Рузвельта путем социальной благотворительности стремилось привлечь их на сторону демократической партии.

Слабость «нового курса» в расовом вопросе наглядно проявилась в вопросе о законах против линчевания. Число случаев «суда Линча» в годы, «нового курса» увеличилось. В конце 1933 г. Национальная ассо-

______

33. Towards a New Past. Dissenting Essays in American History/Ed, by B. Bernstein. N. Y., 1969, p. 279.

34. A Documentary History of the Negro People in the United States: Vol. 1—3/Ed. By H. Aptheker. N. Y., 1951—1974, vol. 3, p. 168.

[227]

циация содействия прогрессу цветного населения (НАСПЦН) разработала законопроект о наказании должностных лиц, не принявших надлежащих мер по пресечению линчеваний и привлечению линчевателей к ответственности. Билль был внесен в сенат Р. Вагнером и Э. Костиганом. Эпопея с биллем против линчевания продолжалась до 1940 г. 10 января он был одобрен палатой представителей, однако сенат его отклонил.

За все это время Ф. Рузвельт так и не высказался в его поддержку, ссылаясь в неофициальных беседах сначала на необходимость удержания южного фланга партии в общем фронте «нового курса», а затем — на упрочение «национального единства» в интересах борьбы с мировым фашизмом. Рузвельтовские либералы удивительно легко находили аргументы для морально-политического оправдания своего бездействия в расовом вопросе. Им всегда что-то мешало выступить против дискриминации. Этим «что-то» были их классово-буржуазная сущность, боязнь замахнуться на глубоко укоренившийся расизм.

На Севере правительство Ф. Рузвельта вообще не видело негритянской проблемы. На Юге оно уповало на автоматическое улучшение положения негров в результате экономических преобразований в этом регионе, а также государственное гидростроительство после создания в 1933 г. Администрации по строительству в долине р. Теннесси (ТВА). В июле 1938 г. была проведена конференция, в обращении к которой он назвал Юг «экономической проблемой № 1». Комиссия по изучению Юга высказалась за комплексный подход к ее решению с участием федерального правительства. Никаких непосредственных мер по докладу о положении Юга не последовало.

[228]

Цитируется по изд.: История США. Том третий. 1918-1945. М. 1985, с. 222-228.