США в 1935 – 1941 годы: нейтралитет во внешней политике

Принятию законодательства о нейтралитете США, действовавшего в 1935—1941 годы, предшествовала длительная идейная борьба. Этому немало способствовала историко-публицистическая литература, получившая распространение на почве всеобщего разочарования итогами первой мировой империалистической войны 51. В так называемой ревизионистской литературе опровергались официозные версии причин вступления США в мировую войну, причем больше всего сторонников нашел тезис авторов-ревизионистов (историки С. Фей и Б. Шмит, социолог Г. Варне, журналист У. Миллис и др.) об ответственности за вовлечение страны в войну торгово-финансовых кругов, преследовавших корыстные цели.

В борьбе мнений принял участие Ч. Бирд — наиболее известный американский историк первой половины XX века, который в двух работах, опубликованных в 1934 г., изложил свою концепцию национального интереса США 52. Итогом исследования явилась его рекомендация о том, как уберечься от войны. Считая причинами вовлечения США в первую мировую войну то, что они настаивали на правах нейтрала и на праве продажи сырья и вооружения воюющим странам, Бирд предлагал «установить позитивные ограничения на эти права посредством законодательства» 53. Заранее и определенным образом ограничив частные интересы, страна, по Бирду, получила бы возможность решать вопрос о войне и мире исходя из общественных интересов. Книги Бирда получили широкий отклик, а президент Рузвельт, по сведениям, ставшим достоянием гласности, решил руководствоваться рекомендациями автора 54.

Принятие законодательства о нейтралитете, как первоначально полагали многие демократические и либеральные элементы, должно было уменьшить вероятность вовлечения в войну, не затрагивающую интересы нации в целом. В этом смысле упор на приоритет национальных интере-

______

51. Cohen W. J. American Revisionists: The Lessons of Intervention in World War I. Chicago; London, 1967.

52. Beard Ch. A. The Idea of National Interest: Analytical Study in American Foreign Policy. N. Y., 1934; Idem. The Open Door at Home: a Trial Philosophy of National Interest. N. Y., 1934.

53. Beard Ch. A. The Open Door at Home, p. 286.

54. См. рецензию С Бимиса на книгу Ч. Бирда «Открытые двери дома» в критико-библиографическом разделе журнала: American Historical Review, 1935, Apr., p. 543.

[294]

сов имел, конечно, положительное значение. Однако в условиях, когда в Европе и на Дальнем Востоке уже существовали очаги новой мировой войны и началось наступление фашизма, становилось все очевиднее, что именно национальные интересы США требовали их участия в создании системы коллективной безопасности, как это и предлагал Советский Союз. Уберечься от войны можно было только в том случае, если бы удалось помешать ее возникновению где-либо в мире. Нейтралитет же вел к обособлению США, тогда как для предотвращения войны как раз требовались общие, коллективные усилия.

В 30-е годы кризис и обострившаяся классовая борьба привели к усилению антимонополистических настроений масс, что нашло выражение в общенациональной кампании за «изъятие прибылей от войны». Под давлением общественности в апреле 1934 г. была создана комиссия сената под председательством Дж. Ная для расследования деятельности американских производителей и торговцев оружием 55. Как вспоминал с нескрываемым раздражением Хэлл, «комиссия нашла страну жаждущей разоблачений, направленных против крупных банкиров и фабрикантов оружия» 56. В ходе публичных слушаний в комиссии, опросившей до 200 свидетелей, было документально подтверждено, что банкирский «дом Морганов» и другие финансисты, которые предоставляли Англии и Франции крупные займы и кредиты, оказались более чем заинтересованными в участии США в первой мировой войне на стороне Антанты.

Члены комиссии внесли свою лепту в принятие законодательства о нейтралитете, подготовив несколько резолюций: о запрете предоставлять частные американские займы государствам — участникам войны, о запрете американским гражданам права плавать в зоне военных действий (что должно было предотвратить такие дипломатические осложнения, какие последовали за гибелью «Лузитании» в 1915 г.) и, наконец, об эмбарго (запрете) на экспорт оружия в воюющие страны с тем, чтобы не допустить перевозку оружия на американских судах, а тем самым и нападения на них. Госдепартамент отнесся к этим предложениям отрицательно, но, уступая требованию общественности о введении контроля над торговлей оружием, поддержал резолюцию, предусматривавшую «регулирование» такой торговли путем регистрации и выдачи лицензий.

Указанные резолюции продолжили предпринимавшиеся в конгрессе по окончании первой мировой войны попытки учесть опыт американского нейтралитета в этой войне. Так, в развитие Пакта против войны 1928 г., запрещавшего войну в качестве орудия национальной политики, вносились резолюции, предусматривавшие эмбарго на экспорт американского оружия странам — нарушителям пакта 57. Их обсуждение положило начало непосредственной политической борьбе вокруг вопроса об эмбарго на экспорт оружия — главного пункта в законодательстве о нейтралитете 30-х годов.

В условиях нарастания международной напряженности широкая общественность проявляла усиливающийся интерес к вопросам нейтралитета. Формула нейтралитета казалась американцам отвечающей традициям изоляционизма: «Мы не вмешиваемся в дела Европы, а европей-

_________

55. Подробнее см . : Наджафов Д. Г. Народ США —против войны и фашизма (1933—1939) . М, 1969, с. 5 3—67.

56. The M emoirs of Cor dell Hull: V ol. 1, 2. N . Y ., 1948, vol. 1, p. 399.

57. Atwater E. American Regulation of Arms Exports. Wash., 1941, p. 176—192.

[295]

цы — в наши». Многие полагали, что своим нейтралитетом США будут содействовать локализации назревавших конфликтов. Были и такие, кто надеялся просто отгородиться от внешнего мира. Большинство сходилось на том, что американский нейтралитет явится позитивным фактором в международных отношениях. К лету 1935 г., после введения в гитлеровской Германии в нарушение Версальского договора всеобщей воинской повинности и открытой подготовки фашистской Италии к нападению на Эфиопию, дискуссия вокруг нейтралитета усилилась. В конгресс было внесено до двух десятков законопроектов о нейтралитете, которые предусматривали то или иное ограничение экспорта американского оружия в воюющие страны. Среди них были и упомянутые резолюции, внесенные в мае-апреле в сенат членами комиссии Ная (аналогичные предложения вносились в палату представителей).

Как при принятии закона о нейтралитете в 1935 г., так и в последующем конгрессмены — члены палаты представителей и особенно сенаторы были склонны противодействовать правительству в рамках традиционного для американской политической системы соперничества между исполнительной и законодательной органами власти за контроль над внешней политикой. В годы президентства Рузвельта это соперничество получило выражение в борьбе между интернационалистским правительством и изоляционистским конгрессом, прежде всего сенатом, в котором для одобрения международных договоров требуется большинство в 2/3 голосов. Следует подчеркнуть, что борьба в правящих кругах не затрагивала стратегических, долгосрочных целей внешней политики США, заключавшихся в стремлении обеспечить собственное возвышение в мире.

В этом плане и следует рассматривать различные проявления «двухпартийной» внешней политики, т. е. практики сотрудничества преимущественно изоляционистской республиканской партии с преимущественно интернационалистской демократической партией.

Еще одной причиной, побуждавшей правительство и конгресс действовать сообща, были серьезнейшие внутренние социально-экономические потрясения. Их сотрудничество, четко прослеживаемое в 1933—1934 годы, ослабело с некоторым полевением «нового курса» с 1935 г., но стало укрепляться по мере роста угрозы интересам США со стороны Германии и Японии, соединившихся в агрессивном фашистско-милитаристском блоке.

Первая сессия 74-го конгресса, принявшая к концу своей работы законопроект о нейтралитете, была весьма напряженной. Именно этот состав конгресса одобрил такие важнейшие законы «нового курса», как закон Вагнера, закон о социального обеспечении и другие, принятые под давлением снизу. Нерешенность все еще острых внутренних проблем страны укрепляла президента во мнении, что поиски путей их решения должны оставаться на первом месте. Сторонники принятия законодательства о нейтралитете в конгрессе стали проявлять активность начиная с весны 1935 г. Госдепартамент готовил свой законопроект о нейтралитете, основанный на идеях бывшего помощника министра юстиции США Ч. Уоррена, в обязанности которого в годы первой мировой войны входило наблюдение за выполнением американских законов о нейтралитете 58. Ссылаясь на неотвратимость нарушений нейтральных прав США

________

58. Warren Ch. В. Troubles of a Neutral.—Foreign Affairs, 1934, Apr., p. 377—394.

[296]

в случае войны между другими странами, Уоррен, подобно  изоляционистам, предлагал свести до минимума внешнеэкономические связи.

До летних каникул конгресса оставалось всего несколько дней, когда Най и члены его комиссии, используя тревожные сообщения о близости итало-эфиопской войны, потребовали срочного принятия законодательства о нейтралитете. В случае отказа они угрожали, что своим флибустьерством (обструкцией) затянут сессию конгресса. Демократы, располагавшие большинством в обеих палатах, и не думали сопротивляться. Их уступчивость объяснялась тем, что правительство, в котором не было единства в подходе к законодательству о нейтралитете, добровольно отдало инициативу изоляционистам. Президент Рузвельт и государственный секретарь Хэлл, предпочитавшие дискреционное законодательство, т. е. такое, которое можно было применить против одной из воюющих сторон, не проявили никакой активности, чтобы добиться этого. В частности, они отвергли предложение специально прибывших в Вашингтон представителей антивоенного движения открыто заявить о готовности применить эмбарго против агрессора 59.

Доводы изоляционистов находили отклик в стране. Требование устранить причины, по которым монополии оказались заинтересованными в торговле с воюющими странами в первой мировой войне, пользовалось широкой популярностью. В итоге изоляционисты не встретили сильной оппозиции, как они того опасались.

20 августа сенатор Дж. Най, а также сенаторы-республиканцы Дж. Норрис и Р. Лафоллетт выступили в конгрессе с длинными речами о близости войны в Европе и необходимости американского нейтралитета. Изоляционисты добивались, чтобы резолюция сената о нейтралитете предусматривала применение в случае войны мандатного (обязательного) эмбарго на экспорт оружия из США, а также запрещения плавания американцев на судах воюющих стран.

На следующий день резолюция была принята сенатом почти без дебатов и без всяких возражений 60. К упомянутым двум положениям было добавлено третье — об учреждении особого органа для надзора над экспортом оружия из США. Основным в принятой сенатом резолюции было отстаиваемое изоляционистами положение о «мандатном» эмбарго, которое не проводило различия между воюющими сторонами, что могло привести к ситуации, когда его применение оказалось бы в противоречии с интересами самих США. Поэтому правительство Ф. Рузвельта не хотело бы ограничивать себя специальным законодательством, но не было готово бороться за дискреционное эмбарго. И Рузвельт, и Хэлл склонялись к отсрочке принятия какого-либо решения до начала следующей сессии конгресса в январе 1936 г.

Неожиданное для правительства принятие сенатом изоляционистской резолюции о нейтралитете изменило положение. Интернационалисты в правительстве и конгрессе оказались перед выбором: либо выступить открыто за дискреционное эмбарго, чего они избегали до этого, либо искать компромисса с изоляционистами. Они избрали второе. Рузвельт согласился с сенатской резолюцией при условии ограничения действия положения об эмбарго шестью месяцами. С этой поправкой резолюция была

__________

59. D iv ine R. A. I ll us io n o f N eut r a lit y. Ch ic ag o, 196 2, p . 1 07 —11 1 .

60. Congr es s ional Recor d , vol . 79, pt 1 3, p . 13956.

[297]

принята палатой представителей 23 августа при полном единодушии конгрессменов. На следующий день измененную резолюцию одобрил и сенат (при двух против). Хотя интернационалисты и добились ограничения срока действия положения об эмбарго, его принятием был установлен прецедент, что имело гораздо большее значение.

Пороки законодательства о нейтралитете, ставящего в неравное положение жертву агрессии, были очевидны даже для принимавших его законодателей. Член палаты представителей республиканец Дж. Уодсворт охарактеризовал принятие законопроекта как «явное приглашение великой и могущественной державы напасть на слабую...». Сенатор-республиканец X. Джонсон признал, что нейтралитет не является гарантией неучастия США в войне, назвав его принятие конгрессом «триумфом для так называемых изоляционистов» и «ниспровержением интернационалистов». Сенатор-демократ Т. Коннэлли заявил, что отныне «провозглашается, что Соединенные Штаты будут на стороне сильного и могущественного против слабого, неподготовленного и беззащитного» 61.

Тем более понятна тревога, охватившая передовую часть общественности. 27 августа лидеры основных антивоенных организаций направили Рузвельту телеграмму, призывая того заявить, что законодательство о нейтралитете не отразится на американской решимости защитить Пакт против войны 1928 г. Это обращение отражало понимание, что подлинный путь к миру лежит через его активную защиту, через участие США в системе коллективной безопасности.

31 августа 1935 г. Рузвельт подписал закон о нейтралитете, признав, что его «негибкие положения могут вовлечь нас в войну, вместо того чтобы удержать от нее» 62. Однако сомнения президента не означали, что он не одобрял «общую цель» нового законодательства 63. По крайней мере до середины 1937 г. Рузвельт считал его вполне приемлемым.

Главной в законе была статья 1. Она предусматривала, что «с началом войны между двумя или более государствами или в ходе ее президент объявляет об этом факте, после чего запрещается экспорт оружия, боеприпасов или военного снаряжения из любого пункта в Соединенных Штатах или их владений в любой порт воюющих государств или в любой нейтральный порт для транспортировки в воюющее государство или для его использования» 64. За нарушение эмбарго на экспорт американского вооружения в воюющие страны предусматривался штраф до 10 тыс. долл. или тюремное заключение до пяти лет, или и то и другое одновременно.

Другие статьи закона запрещали перевозку оружия для воюющих стран на американских судах, предусматривали учреждение Национального совета по контролю над производством и торговлей оружием (с системой регистрации и лицензирования). Американские граждане могли плавать на судах воюющих стран только на собственный страх и риск.

За президентом было оставлено право вводить в силу закон о нейтралитете. Кроме того, ограничение действия статьи об эмбарго на экспорт оружия шестью месяцами придавало всему законодательству временный характер, оставляя правительству возможности для маневрирования.

__________

61. Ibid., p. 14358, 14430, 14433.

62. P e a ce an d W ar , p . 27 2 .

63. hanger W. L., Gleason S. E. The Challenge to Isolation, p. 16.

64. Neutrality Laws / Compl . E . A . L ew is . W as h ., 1951, p . 1.

[298]

Однако в последующем закон о нейтралитете был продлен, затем расширен, а еще позже превращен в постоянный. Это говорит о том, что предвоенный американский нейтралитет вполне отвечал двум давним взаимосвязанным целям империалистической внешней политики США: сохранить за собой «свободу рук» при принятии окончательных решений и способствовать созданию таких условий, при которых им был бы обеспечен решающий голос при любом «урегулировании».

Нейтралитет, публично провозглашенный в момент, когда существовала реальная возможность общими усилиями государств остановить начавшееся широкое наступление агрессоров, означал отказ правящих кругов США от международного сотрудничества во имя мира. Более того, законы о нейтралитете, признается в американской историографии, «способствовали тому, чтобы сделать войну еще более неизбежной. Руководители стран «оси», люди, не отличавшиеся осторожностью и благоразумием, без труда убедили себя, что Соединенные Штаты останутся в стороне в то время, как они будут перекраивать карты Европы и Азии» 65. Таким образом, американский нейтралитет прямо содействовал развязыванию мировой войны фашизмом.

Империалистическая сущность политики нейтралитета США со всей очевидностью проявилась во время итало-эфиопской войны. Итальянский агрессор, напавший 3 октября 1935 г. на беззащитную африканскую страну, войны не объявлял. Но уже через два дня США ввели в действие закон о нейтралитете 66. Два года спустя, во время японо-китайской войны, которая тоже не была официально объявлена, США, используя этот формально-юридический момент, отказались от применения этого закона. Отсюда видно, что законодательство о нейтралитете применялось как средство для достижения собственных, корыстных целей США.

Из великих держав только Советский Союз занимал позицию непримиримого отношения к итальянской агрессии. Еще до ее начала представитель СССР в Лиге наций настаивал на том, чтобы «не останавливаться ни перед какими усилиями и средствами» для предотвращения агрессии 67. Когда же война стала свершившимся фактом, Советский Союз последовательно выступал за самые строгие и полные всеобщие санкции против агрессора. Советское правительство исходило из того, что эффективное противодействие итальянскому агрессору не только спасло бы его жертву, но и послужило бы серьезным предостережением для других потенциальных агрессоров 68.

Однако Англия и Франция, которых, казалось бы, итальянская экспансия в Африке особенно задевала, предпочли прибегнуть к «умиротворению» Италии (соглашение Хора—Лаваля от 8 декабря 1935 г.), чем надеялись не только отвести от себя угрозу войны, удовлетворив притязания агрессора за счет Эфиопии, но и спасти режим Муссолини, который мог пасть в случае итальянского поражения. Подрыв неустойчивого европейского равновесия повышал вес и значение позиции США, чье

_________

65. Adler S . The Isolationist Impulse . I t 's Tw e n ti e th C en t ur y R e a ct io n . N . Y ., 1 9 57 , p. 265.

66. Peaceand War , p. 28 3 .

67. ДВП СССР , т. 18, с. 496.

68. Сиполс В. Я. Внешняя политика Советского Союза, 1933—1935. М., 1980, с . 367—376.

[299]

влияние могло побудить к действиям французских и английских руководителей. Но провозглашением нейтралитета США «умыли руки» в самый ответственный момент, и это было к очевидной выгоде агрессора 69.

Американский нейтралитет укрепил позицию Италии и ослабил ее противников, а также Лигу наций. Еще одним следствием политики США было то, что они на весь предвоенный период связали свой «нейтралитет» с англо-французским «невмешательством». Этот общий курс трех крупнейших западных держав, вошедший в историю как «мюнхенский», во многом предопределил провал попыток остановить агрессоров. После итальянского нападения на Эфиопию члены Лиги наций постановили ввести против Италии экономические санкции в соответствии со статьей XVI Устава этой организации. Однако перечень товаров, запрещенных для продажи Италии, не включал нефти — основного стратегического материала, в котором больше всего нуждался агрессор. Судьба санкций во многом зависела от позиции США — в то время главного в мире поставщика нефти. Между тем продажа Италии американской нефти и других стратегических материалов (меди, железного лома, грузовиков, тракторов) не только не уменьшилась, но даже возросла. Только за 11 месяцев 1935 г. экспорт американской нефти в африканские колонии Италии увеличился в стоимостном выражении с 4,5 тыс. До 672 тыс. долл.70 Поставки продолжались, несмотря на «моральное эмбарго» правительства, призвавшего предпринимателей не расширять торговлю с воюющими сторонами.

Позиция западных держав во главе с Великобританией и Францией предопределила конечную неудачу санкций Лиги наций. Как и во время захвата Японией Маньчжурии, была упущена возможность коллективных действий против агрессора. Крайне отрицательную роль в этом сыграла и политика нейтралитета США, означавшая фактическое содействие итальянской агрессии. Все это свидетельствовало о том, что в середине 30-х годов идея коллективной безопасности не имела необходимой поддержки со стороны правящих кругов США.

Продолжавшаяся в правящих кругах борьба между интернационалистами и изоляционистами за определение внешнеполитического курса, главной ареной которой был конгресс, свидетельствовала, что и те и другие преследовали общую цель — обеспечение наилучших условий для расширения американских позиций в мире. Расходились же они в способах и методах достижения этой цели. Интернационалистами, помимо Рузвельта, были члены его кабинета Г. Моргентау и Г. Икес, чиновники госдепартамента Дж. Мессерсмит, Н. Дэвис, Г. Фейс, послы Дж. Дэвис, У. Додд, К. Бауэрc, бывший госсекретарь республиканец Г. Стимсон и др. Государственный секретарь Хэлл, также считавшийся интернационалистом, проявлял частые колебания. Среди конгрессменов-интернационалистов не было ярких фигур. В сенате их номинально возглавлял председатель комиссии сената по внешним сношениям в 1933—1940 годы К. Питтмэн (демократ, штат Невада), политик, «предпочитавший маневрирование и манипуляции фронтальным атакам» 71. Интернационалиста-

_________

69. Вобликов Д . Р . Эфиопия в борьбе за сохранение независимости, 1860—1960 . М . , 1961, с. 72—73.

70. Nation, 1936, Febr . 19, p. 206 .

71. Mississippi Valley Historical Review, 1960, Mar., p. 646.

[300]

ми были члены комитета по внешним сношениям сенаторы-демократы Дж. Робинсон, Т. Коннэлли, Р. Вагнер. В палате представителей роль лидера интернационалистов принадлежала председателю комитета по иностранным делам демократу С. Макрейнолдсу.

Изоляционисты, занимавшие сильные позиции в госдепартаменте (Р. Мур, Дж. Моффат и др.), наибольшую активность проявляли в конгрессе. Из двух изоляционистских группировок в сенате одну возглавляли У. Бора и X. Джонсон, старейшие и влиятельные сенаторы, принадлежавшие к левому крылу республиканской партии. Группа Бора—Джонсона, считавшая Европу неизлечимо больной, призывала сконцентрировать внимание на внутренних американских проблемах. Она не отказывалась от защиты международных позиций США, но считала необходимым использовать для этого статус нейтрального государства, чтобы избежать вовлечения в войну. Другую группу возглавляли сенаторы-республиканцы Дж. Най, А. Ванденберг и сенатор-демократ Б. Кларк, которые разделяли мнение о нецелесообразности активного участия в европейских делах и о невовлечении в войну. Но если первая группа настаивала на сохранении за США всех прав нейтрала в случае войны между другими странами, в особенности в вопросе внешней торговли, то вторая готова была отказаться от этих прав. В палате представителей изоляционистами были демократ М. Маверик, республиканец Г. Фиш и некоторые другие.

В лагери изоляционистов и их противников — интернационалистов вне стен конгресса входили разнородные силы. К изоляционистам относились «экономические националисты» (Р. Моли), «континенталисты» (историк Ч. Бирд, публицист X. Грэттен, экономист С. Чейз), антиимпериалисты (писатель Т. Драйзер, социалист Н. Томас), пацифисты (А. Дж. Маcт, Ф. Либби), нейтралисты (юрист Дж. Мур, часть профсоюзных деятелей, редакторы либерального журнала «Нью рипаблик»), консерваторы (бывший президент США Г. Гувер, полковник Ч. Линдберг, газетный магнат У. Р. Херст). Понятно, что столь разные социальные элементы не могли быть едины ни в организационном, ни в идейно-политическом плане. Даже в общие для них исходные изоляционистские постулаты — «невовлечение» в дела Европы и неучастие в «иностранных» войнах — они вкладывали неодинаковое содержание. Для искренних изоляционистов, таких, как писатель Т. Драйзер, это были принципы, которые следовало положить в основу американской внешней политики. Для реакционеров (Г. Гувер, У. Херст) изоляционизм был средством поощрения агрессии фашизма и подготовки наилучших условий для американского вмешательства в «решающий момент».

Лагерь интернационалистов был не менее пестрым. Действительно, что могло быть общего между коммунистами, интернационалистами в прямом смысле этого слова, которые призывали к участию США в коллективном отпоре фашизму, и «интернационалистами» типа издателя-миллионера Г. Люса, считавшего активное участие США в международных делах, включая европейские, залогом успешной защиты интересов монополий? В лучшем случае — одобрение тех антияпонских или антигерманских акций правительства Рузвельта, которые были неизбежны в условиях нарастания противоречий США с державами «оси». Такими акциями можно считать дипломатическое признание СССР, публичное осуждение фашизма Рузвельтом и либеральными членами его кабинета,

[301]

линию на ограничение торговли с гитлеровской Германией и т. п. Помимо большей части антивоенного движения, за противодействие агрессорам стояли многие представители профсоюзов, интеллигенции, часть деловых кругов.

Однако правительство и не стремилось к проведению подлинно интернационалистской политики. Согласно программному заявлению Хэлла, относящемуся к более позднему периоду, правительство желало «избежать крайностей как интернационализма, так и изоляционизма... чтобы служить нашим национальным интересам» 72. США так и не смогли удовлетворительно разрешить дилемму 30-х годов: отстаивать свои интересы посредством международного сотрудничества или придерживаться изоляции. Американский нейтралитет можно охарактеризовать как стратегию выжидания, способствовавшую развязыванию второй мировой войны и не отвечавшую подлинным национальным интересам США.

[302]

Цитируется по изд.: История США. Том третий. 1918-1945. М. 1985, с. 294-302.